Reconstrução de políticas e tensões entre Executivo e Congresso: um balanço dos últimos quatro anos na Educação 

MEC retomou políticas interrompidas no governo Bolsonaro e criou novos programas, mas especialistas alertam para a fragilidade de mecanismos em caso de revés político

Texto: Nana Soares || Edição: Claudia Bandeira

O terceiro governo Lula começou com imensos desafios na Educação. Além de demandas que se arrastavam por anos (como o Sistema Nacional de Educação), o cenário era de desmonte de inúmeras políticas e mecanismos de participação social, sucessivos cortes orçamentários e avanço de agendas ultraconservadoras, como a militarização. E embora um Plano Nacional de Educação (PNE) estivesse em vigor, estava escanteado e inviabilizado por políticas de austeridade fiscal. Quatro anos (e um novo PNE) depois, muitos desafios permanecem, ainda que sob outro contexto. 

“É um governo que tenta avançar, mas que esbarra em uma realidade de herança maldita, em um Congresso que é um grande obstáculo e na frente ampla (demais) que construiu e da qual a educação tem sido refém, com um ministério permeado por representações de grupos ligados ao mercado financeiro e empresarial, que não só apoiaram como gestaram muitas dessas reformas que têm corroído as políticas educacionais”, resume Andressa Pellanda, Coordenadora geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação. 

Para Andressa, essa foi uma gestão marcada pela reconstrução e retomada de diálogo democrático com a sociedade, exemplificadas pela realização da Conae 2024. “Após anos de desmonte, tivemos a retomada de um espaço fundamental de participação social, com a presença do Presidente Lula, o que é significativo para reafirmar a educação como um direito e como política de Estado. Mas é importante dizer que a agenda que emerge desses espaços é consistente, progressista e popular, apontando para a necessidade de revogar reformas neoliberais dos anos anteriores e outras do campo reacionário, além de defender um financiamento robusto. O governo, ao abrir esses canais de participação, sinalizava um compromisso com essa agenda popular, o que não se transformou em prática”. 

Avaliação similar tem Ana Paula Brandão, gestora do Projeto SETA (Sistema de Educação por uma Transformação Antirracista). Para Ana Paula, a principal marca da gestão no Executivo foi a retomada de políticas que tinham sido descontinuadas ou esvaziadas. “Viemos de um golpe e um desgoverno, e com rupturas tão significativas e nocivas é muito difícil retomar. Eu diria que até os dois ou três primeiros anos da gestão foram de reconstrução. O maior avanço que enxergo vem via Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização de Jovens e Adultos, Diversidade e Inclusão (Secadi). A Secadi de fato conseguiu traçar um plano que não havia antes, conseguiu construir um bom plano de educação para as relações étnico-raciais”, diz. 

Legislações norteadoras: PNE e SNE 

Em 2022, o PNE 2014-24 não cumpria seu papel de nortear as políticas educacionais do país. Mesmo tendo sua vigência estendida, o Plano encerrou-se muito mais descumprido do que cumprido, como mostraram seguidos balanços da Campanha Nacional pelo Direito à Educação (Campanha). No coração desse descumprimento, políticas de austeridade fiscal, como o Teto de Gastos, que inviabilizaram o aumento do investimento. 

A atual gestão, que prometeu retomar o PNE, realizou uma nova Conferência Nacional de Educação (CONAE) em 2024 para construir o texto substituto. A tramitação durou até o início de 2026, e o novo Plano entrou em vigor no dia 14 de abril de 2026, agora como lei 15.388/2026. Como já reportamos, a fase final da tramitação foi acelerada para que o novo PNE fosse entregue ainda este ano. 

O novo Plano espelha as tensões vividas ao longo dos últimos quatro anos não apenas dentro do campo educacional, mas também entre os Poderes. Para Andressa Pellanda, a grande batalha foi para que o documento não fosse descaracterizado e esvaziado. “O Executivo apresentou uma proposta com base no debate democrático da Conae, mas muito aquém de seu texto final, e o Legislativo, com sua correlação de forças neoliberais conservadoras, atuou para esvaziar seu conteúdo, especialmente no que diz respeito ao financiamento e às pautas de inclusão e diversidade. O balanço final é de um texto razoavelmente sólido, apesar do cenário desafiador, ainda que tenha sido aprovado com retrocessos em relação ao plano anterior. Mas também tivemos avanços relevantes que merecem ser destacados”, reforça. 

Como detalhamos em um balanço crítico, o texto caracterizou-se pelo caráter “neutro” – a orientação do governo ao longo do processo foi que ele tivesse um caráter “técnico”, e não “ideológico”, o que fez com que muitas agendas do campo progressista, como a educação pela igualdade de gênero, não fossem contempladas explicitamente na versão final. 

Para Ana Paula Brandão, do Projeto SETA, os avanços no PNE foram pontuais, mas ainda não suficientemente transformadores. “Minha visão é de que é preciso inverter a lógica, isto é, pensar uma outra educação, com outra intencionalidade em relação à questão racial, que deve ser a base de tudo. E isso não está no PNE nem nunca esteve, sempre trabalhamos pelas brechas e isso tem seus limites”, diz. “Avançar, estamos avançando em maior ou menor grau desde 1988, mas são mudanças ainda aquém da transformação necessária. Por isso, mais uma vez saúdo o trabalho da Secadi em construir mecanismos para as políticas públicas”. 

Outro marco do período foi a promulgação da lei do Sistema Nacional de Educação (SNE), demanda antiga do campo educacional. O SNE tem a função de regular e coordenar as ações e responsabilidades de cada ente federativo – municípios, estados e União – no âmbito financeiro, na formulação, execução e monitoramento das políticas públicas. 

A lei aprovada em 2025, que tramitava desde 2019, foi bastante alterada até a versão final. Entre os ganhos está o detalhamento dos insumos necessários para oferecer o padrão mínimo de qualidade (e que deve nortear o financiamento) e a garantia do status permanente de instâncias participativas. No entanto, persistem lacunas e incoerências que podem dar espaço à privatização e a lógicas excludentes, além do desafio de implementação, que se projeta como uma das questões-chave para os próximos anos. 

Ensino Médio

Em 2022, a “Reforma” do Ensino Médio já era duramente criticada por estudantes e comunidades escolares como um todo. Principalmente por potencialmente aprofundar desigualdades educacionais, além de abrir brechas para a privatização. No primeiro ano da nova gestão, o MEC abriu consulta pública para entender que caminhos tomar em relação à Reforma. Ainda que setores progressistas tenham deixado claro que o novo modelo deveria ser revogado por completo (proposta do texto final da CONAE), acabou valendo uma “reforma da Reforma”, recompondo pontos como a carga horária total de aulas, mas mantendo itinerários formativos e brechas privatizantes, especialmente na educação técnico-profissionalizante. “O que o governo, junto com o Congresso, apresentou como “reforma da reforma” não resolve as principais problemáticas de excessiva flexibilização de currículo e carga horária de disciplinas fundamentais, desvalorização docente, de um grande retrocesso que precisa ser superado por um novo projeto de qualidade social, construído democraticamente com a sociedade”, diz Andressa Pellanda, da Campanha.

A principal bandeira do MEC para o Ensino Médio nos últimos quatro anos, no entanto, foi o Pé-de-Meia, programa de transferência de renda que entrou em vigor em 2023. Com o objetivo de “promover a permanência e a conclusão escolar de estudantes matriculados no ensino médio público” e “democratizar o acesso e reduzir a desigualdade social entre os jovens”, o programa pode pagar até R$9.200 por aluna ou aluno ao longo do Ensino Médio. Desde que entrou em vigor, o abandono escolar caiu ao menor nível em 20 anos e o Censo Escolar registrou expansão de matrículas no Ensino Médio, embora a relação causal com o programa ainda não possa ser atestada. Outro programa de transferência de renda criado na gestão foi a Rede Nacional de Cursinhos Populares (CPOP), que paga valores a estudantes de cursinhos populares que desejam ingressar no ensino superior via Enem. 

“É preciso reconhecer que o Pé de Meia é um programa importante de redistribuição de renda, necessário, e uma demanda do movimento estudantil, que sempre pautou a necessidade de um auxílio para a permanência dos jovens de baixa renda. Ele é uma das estratégias para garantir políticas de permanência, mas não é suficiente nesse quesito, pois a permanência depende substancialmente da qualidade estrutural da educação”, reforça Andressa Pellanda. Mesmo alerta trazido por Ana Paula Brandão, do Projeto SETA. “O Pé de Meia pode ser um impulsionador da permanência – o que não garante qualidade, mas é um condicionante, um programa que pode apoiar a permanência dos estudantes para, quem sabe, no futuro, conseguirmos modificar a estrutura social”, diz. Andressa Pellanda, da Campanha, pontua ainda que é preciso cautela para não responsabilizar estudantes pela evasão, sem olhar para as condições oferecidas pela escola e assistência social à sua família. 

Desafios e limitações do modelo de transferência de renda estão explorados também nesta reportagem da Iniciativa De Olho Nos Planos.

Equidade racial 

Medidas como o Pé de Meia ou a reconstrução da Educação de Jovens e Adultos (EJA) têm efeitos em relação às desigualdades étnico-raciais na educação, considerando que boa parte do público-alvo dessas políticas é negra. Na EJA, por exemplo, as pessoas negras eram 60% dos estudantes segundo o Censo de 2024. Na modalidade, a principal política recente foi o Pacto Nacional pela Superação do Analfabetismo e Qualificação na Educação de Jovens e Adultos, lançado em 2024 e ainda insuficiente para superar os problemas crônicos que a modalidade enfrenta. 

O novo PNE trouxe um objetivo específico para a educação indígena, quilombola e do campo, o que foi considerado um avanço por ativistas, mesmo que o texto sancionado tenha limitações. Outra política recente focada nas relações étnico-raciais é a PNEERQ, sigla para Política Nacional de Equidade, Educação para as Relações Étnico-Raciais e Educação Escolar Quilombola. Também de 2024, a PNEERQ  pretende implementar ações e programas educacionais voltados à superação das desigualdades étnico-raciais e do racismo nos ambientes de ensino, bem como à promoção da política educacional para a população quilombola. Como explicamos em reportagem sobre educação quilombola, é uma política que constrói ferramentas para materializar o que já está em outras normativas. 

“O que a PNEERQ traz de novo é o seu desenho, é como se fosse uma norma de execução, uma sistematização das legislações, além da pactuação com estados e municípios”, disse Givânia Silva, cofundadora da Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ). É exatamente o que Ana Paula Brandão, gestora do Projeto SETA (Sistema de Educação por uma Transformação Antirracista), elogia e vê como maior avanço dos últimos quatro anos para a agenda da educação para as relações étnico-raciais. “Os estudiosos indicam que a falta de institucionalização impede a implementação das leis 10.639/2003 e 11.645/2008, por exemplo, e boa parte da falta de institucionalização vem da falta de orçamento. Então a PNEERQ construiu alguns mecanismos que ainda precisam avançar bastante, mas que podem ser continuados nos próximos anos. O ganho é termos a possibilidade de ter uma política pública viável e não existente somente na letra morta da lei”, diz. 

Isso não significa que a política não esteja vulnerável a reveses políticos, mas sim que seu desenho foi robusto o suficiente para viabilizar a implementação. “Acho que, sim, tudo pode ser terminado numa canetada. E é possível acabar com políticas públicas de outras maneiras – por exemplo, tirando o orçamento delas. Sem bolsas de permanência, como estudantes cotistas se mantém? Ou seja, a PNEERQ está, sim, vulnerável, mas também é importante ver que, apesar de tudo, conseguimos, pela luta dos movimentos negros, sociais e feministas, que meninas negras consigam hoje terminar a universidade. Isso era inédito no Brasil nessa escala. A luta precisa continuar, precisamos ser mais desobedientes e insistir nas políticas que já temos, ampliá-las”, diz Ana Paula. 

Militarização 

A militarização da educação já se anunciava como um desafio no início dessa legislatura e mandato presidencial, uma vez que foi durante o governo Bolsonaro que a modalidade expandiu de forma acelerada. O Programa Nacional das Escolas Cívico-Militares (PECIM) só foi revogado no segundo semestre do governo Lula, mas, como especialistas sempre apontaram, nunca houve uma iniciativa do MEC para reversão ou “desmilitarização” das escolas. Ao contrário, o modelo segue em expansão, agora via programas estaduais ou municipais. Em 2026, são ao menos 1578 escolas militarizadas em 862 municípios, salto de 595% em relação a 2019, segundo a base de dados “Escolas de educação básica militarizadas e militares no Brasil. Há 60 municípios brasileiros onde, em ao menos uma etapa da educação básica, 100% das matrículas na educação pública são em escolas militarizadas. Esse permanece, portanto, um ponto de alerta para a próxima gestão, especialmente considerando seus efeitos sobre o combate ao machismo, racismo e LGBTfobia. 

“A militarização é um problema muito sério, especialmente porque há um apoio da população, um apelo à ordem que obviamente é fruto de uma construção política e histórica. Esse governo demorou para agir, deveria ter acabado [com o PECIM] no primeiro decreto, assim que chegou ao poder. Mas só acabar não basta, é preciso construir uma nova política pública. Infelizmente, acho que nisso e na questão de gênero perdemos de lavada, são agendas que não enfraqueceram e que inclusive elegem muitas pessoas. O MEC não teve forças para enfrentar isso”, avalia Ana Paula Brandão, do projeto SETA.

Relação entre os poderes 

Se essa gestão do MEC deixou a desejar em relação às demandas do campo progressista, também sobram críticas à atuação do Legislativo – seja pelos entraves nas tramitações de agendas educacionais, pela composição majoritariamente conservadora, ou pela grande influência que as Casas agora têm no Orçamento via alocação de emendas. 

Na discussão do PNE, foram mais de quatro mil emendas, um recorde desde a redemocratização, e todas as que versavam sobre gênero ou a população LGBTQIA+ foram rejeitadas. Ao longo da legislatura entraram em pauta também agendas como educação domiciliar e flexibilização no orçamento para a Educação. 

“Minha avaliação é de que esta legislatura, especialmente na Câmara, é extremamente desafiadora: engajada em esvaziar políticas com propostas de redução do Estado e pressionar por uma agenda conservadora para a pauta da educação. A composição das casas é de um conservadorismo profundo, com uma bancada que não dialoga com as pautas populares e progressistas construídas pela sociedade civil em prol dos direitos”, diz Andressa Pellanda, que completa: “O que vemos é um Legislativo que, na maioria das vezes, atua para esvaziar os debates ou para carimbar uma agenda externa (de lobby ou do próprio Executivo), desde que não afete seus próprios interesses, muitas vezes pouco republicanos. A correlação de forças é desfavorável, e a estratégia tem sido a de intensa mobilização social para pressionar os deputados e senadores. Mas há um quantitativo de deputados, minoritário, que é parceiro da educação e tem conseguido resistir a retrocessos importantes ao lado da pressão da sociedade civil”. 

Financiamento

Como mostramos em reportagens anteriores da Iniciativa De Olho Nos Planos, as normativas que asseguram e regulamentam o financiamento da Educação têm sido descumpridas com frequência e, desde o endurecimento das políticas de austeridade no Brasil (com o Teto de Gastos e o Arcabouço Fiscal), vários projetos de emendas, leis ou medidas provisórias têm sido colocados em pauta para alterar o montante que a Educação recebe. Como resume Andressa Pellanda, da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, “o financiamento é o calcanhar de Aquiles de toda a agenda educacional”. 

Por exemplo, em 2024, especulou-se a possibilidade de alterar as regras do piso constitucional para Saúde e Educação para que fossem limitados pelo arcabouço fiscal. Às vésperas do recesso parlamentar de 2024, a PEC do Ajuste Fiscal (54/2024) “carimbou” parte dos recursos do Fundeb para a Educação Integral. Como cobrimos à época, isso foi um retrocesso porque, além de representar um ataque à autonomia dos entes federados, permitiu que o governo custeie a Educação Integral com os recursos de uma despesa obrigatória – ao invés de, por exemplo, criar um programa específico. 

As muitas ameaças ao financiamento educacional exigiram mobilização em diversas frentes. Desde a contenção de retrocessos, até a luta para manter a meta de 10% do PIB para a educação no novo PNE. Vários desses retrocessos foram de fato amenizados pela luta popular, e outras vitórias foram registradas (como a regulamentação do Custo Aluno Qualidade no SNE), mas o campo segue alerta para futuras movimentações, especialmente porque persistem as políticas de austeridade fiscal. 

“A política de austeridade fiscal que vem sendo praticada há anos tem um impacto brutal e direto na implementação de qualquer política educacional. Não se constrói uma educação de qualidade sem recursos suficientes. O novo Plano reafirmou a necessidade de se atingir o investimento de 10% do PIB em Educação para os próximos dez anos, mas sabemos que o ambiente fiscal adverso é o maior obstáculo para que essa meta — e todas as demais do plano, por consequência — saia do papel. É um dos pontos em que a tensão entre o discurso progressista do Executivo e a realidade da pressão do mercado financeiro nas esferas econômica e legislativa se torna mais evidente. A luta pelo financiamento adequado a partir de uma política econômica a serviço dos direitos constitucionais é central; precisamos de mais controle social e de um acompanhamento mais próximo do Estado para com o sistema interfederativo, a fim de garantir que o dinheiro chegue onde é preciso e que se cumpra o que se comprometeu”, reforça Andressa Pellanda.