Texto: Nana Soares || Edição: Claudia Bandeira
O Brasil avançou – ao menos nos marcos legais – no financiamento educacional visando equidade e qualidade, especialmente com o Sistema Nacional de Educação (SNE). O desafio agora é tirá-los do papel, segundo analisa a professora Adriana Dragone, presidenta da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca).
Em entrevista à Iniciativa De Olho Nos Planos, a professora da USP e coordenadora do Laboratório de Dados Educacionais comentou os avanços de legislações recentes, como elas se articulam entre si e os desafios para colocá-las em prática. Entre outros pontos, Adriana alerta para a centralidade da Comissão Intergestores Tripartite da Educação (CITE), órgão criado pela lei do SNE que terá a tarefa de definir os padrões mínimos de qualidade na oferta em educação. Sem prazo para implementação, ela é chave para o cumprimento das legislações como o SNE e o PNE, especialmente na mudança da lógica do financiamento educacional: de um sistema baseado nos recursos disponíveis para um baseado nos recursos necessários. Adriana também reforça a necessidade do Estado buscar novas fontes de recursos para financiar a educação e a urgência de retirar as já existentes das políticas de austeridade fiscal.
A entrevista foi editada para maior clareza e precisão.
[De Olho nos Planos] Como se articulam os mecanismos hoje existentes de financiamento da educação – piso constitucional, Fundeb, PNE, SNE, Sinaeb, entre outros?
[Adriana Dragone] Existe, no âmbito da União, dos Estados e municípios, a vinculação de recursos provenientes de impostos (piso constitucional) e, dentro dessa vinculação, temos uma “super vinculação”, que é o Fundeb. Esse é o principal mecanismo de financiamento da educação básica. Em um contexto de limitação orçamentária e de arcabouço fiscal, as vinculações têm sido questionadas, mas são um mecanismo fundamental construído já há muito tempo, que foi consolidado na Constituição de 1988 e constitucionalizado em 2020, quando o Fundeb também passou a ter maior contribuição da União. Nós avançamos muito em mecanismos para distribuir melhor essas receitas, e isso é importante porque é fruto de demandas e lutas, principalmente da sociedade civil organizada e de entidades. Mas a União, embora tenha aumentado sua contribuição, não inseriu uma fonte extra de recursos na educação.
Ainda que redistribuindo melhor haja mais equidade no financiamento, continuamos partindo de uma lógica em que uma quantidade disponível é dividida pelo número de alunos. A aprovação da Lei do Sistema Nacional de Educação (SNE), no final do ano passado, traz a previsão de mudar essa lógica. A equidade — conceito central, assim como a qualidade — deverá ser o motor da capacidade de financiamento dos sistemas públicos da educação básica para que eles ofereçam um padrão mínimo de qualidade referenciado no Custo Aluno-Qualidade (CAQ). Então a lei do SNE altera a lógica do financiamento ao dizer que ele deve ser baseado em um padrão mínimo de qualidade, que por sua vez deve ser referenciado pelo Custo Aluno-Qualidade. Muda-se a lógica da receita disponível para uma lógica do que seria necessário investir por aluno.
O SNE e o novo Plano Nacional de Educação (PNE) estão muito articulados: o Sistema é o que regula as relações entre os sistemas de ensino para que o regime de colaboração aconteça. E acho que esse é um dos dilemas do financiamento da educação no Brasil, fazer os sistemas interagirem em regime de colaboração. Acho que a lei do SNE, aguardada por muitos anos, traz um enorme avanço. Já o Plano Nacional de Educação é o mecanismo que define quais são os nossos objetivos, metas e estratégias na concretização deste regime de colaboração, da integração das políticas pelos próximos dez anos. E ele traz equidade e qualidade no objetivo 19: “Assegurar a qualidade e a equidade nas condições de oferta e permanência da educação básica e da educação superior”.
O Plano Nacional de Educação traz também a ampliação do investimento público, porque é sabido que o que o Brasil investe em educação não é suficiente para garantir o padrão mínimo de qualidade e muito menos a equidade, que talvez seja o grande desafio em um país extremamente desigual. Temos redes de ensino vizinhas onde um município tem o dobro da capacidade de financiamento do que está ao lado. No federalismo, é importante ter políticas que venham principalmente do governo federal para buscar reduzir essas desigualdades. Para isso, é fundamental ampliar o investimento, porque o de hoje não será suficiente. É por isso que o PNE repete a meta do decênio anterior de alcançar os 10% do PIB em investimento em educação.
A lei do Sistema é muito precisa em definir o que é considerado padrão mínimo de qualidade e como isso se articula ao Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Sinaeb). A lei do SNE, quando fala em padrões mínimos de qualidade, não está falando somente dos resultados educacionais, o que é um avanço. Ela fala sobre condições de oferta e rendimento escolar e a articulação disso ao Sinaeb. Ou seja, a avaliação precisa incorporar indicadores de rendimento, mas também precisa incorporar indicadores de avaliação institucional que contemplem o perfil discente, dos profissionais, da infraestrutura dos recursos pedagógicos que estão à disposição.
A infraestrutura, aliás, ou a redução de desigualdades relacionadas a ela, é um elemento central no novo PNE. Há um conjunto de estratégias específicas para a redução dessas desigualdades – e também vamos precisar discutir qual é o padrão nacional de infraestrutura escolar. São dois pontos importantes para discutir agora: o que é o padrão mínimo de qualidade e, definindo-o, qual é o padrão nacional da infraestrutura escolar. Mas o ponto-chave é fazer com que tudo isso que está nas leis saia do papel, e não é simples. Ter algo expresso nas leis é importante considerando a história do Brasil, mas não muda automaticamente a realidade. Precisamos fazer com que as políticas sejam de fato implementadas para mudar a lógica do financiamento.
[De Olho nos Planos] Você acha que essa meta de 10% do PIB – não cumprida no PNE anterior – já nasce ameaçada, considerando que o Brasil segue com políticas de austeridade fiscal e que nos últimos anos foram várias as ameaças ao financiamento da educação?
[Adriana Dragone] Dado o contexto econômico, nós teremos mais dificuldades em alcançar a meta se não mudarmos a lógica do contexto econômico. Há décadas é a restrição do financiamento da educação que impede a implementação dos Planos. O novo PNE pode ter a sua implementação com muito mais dificuldade se tivermos um governo que já de partida assume a redução do papel do Estado nas políticas sociais, por isso as eleições que vêm por aí – tanto no Executivo quanto no Legislativo, são importantes. Mesmo no campo mais progressista, temos uma pressão muito forte vinda dos setores vinculados ao mercado financeiro para que o Brasil reduza seus gastos em áreas sociais. Então acho que a gente tem que fazer essa reflexão: se queremos desenvolvimento econômico, também precisamos investir mais em educação.
E ainda temos as ameaças à vinculação de recursos da educação e da saúde. Então acho que uma primeira bandeira é retirar a vinculação constitucional de recursos da educação do novo Arcabouço Fiscal Sustentável. Além da luta (já em curso) para aprovar o projeto de lei complementar 265/2025, que retira as despesas do Programa Nacional de Infraestrutura Escolar dessas restrições. Isso porque, segundo o novo PNE, a fonte de recursos esperada para o Programa Nacional de Infraestrutura Escolar é os royalties do petróleo. Se essa fonte também estiver no arcabouço, limita-se e estrangula-se não só o programa, mas também a complementação do Fundeb e todas as outras ações do governo federal para a educação básica e educação superior. Então é preciso que esse PLP seja aprovado com brevidade para termos segurança na implementação do programa – e é preciso retirar a vinculação de recursos da educação como um todo do arcabouço fiscal. Isso diminui o tensionamento para chegarmos aos 10% do PIB. Para alcançá-los, são necessárias ações de todos os entes federados (estados, Distrito Federal e municípios), mas o governo federal é essencial.
[De Olho nos Planos] Mas sua fala deixa claro que precisamos buscar novas fontes de recursos para a educação (o que também está previsto no novo PNE), até para conseguir cumprir com essa nova lógica de financiamento baseada no padrão mínimo de qualidade, que não trabalha com os recursos disponíveis, e sim com os necessários.
[Adriana Dragone] Para chegar a 10% do PIB, é preciso ter novas fontes de financiamento. Com o orçamento existente, o cobertor está curto: estico para um lado e alguém fica com menos. É preciso ampliar o tamanho do orçamento com novas fontes. Nós já temos setores dizendo que o CAQ não cabe no orçamento – aí, ao invés de matar o CAQ em sua origem, o que é preciso fazer é justamente buscar um novo orçamento para concretizar a lei. O desafio agora é fazer cumprir a legislação.
Nós vamos ter que buscar novas fontes para o cumprimento do Custo Aluno Qualidade, o problema é que no Plano Nacional de Educação a implementação do CAQ ficou para o final do decênio. É preciso fazer pressão para uma implementação gradual já no início para que não aconteça o que aconteceu no PNE anterior, onde o CAQ, mesmo previsto, não saiu do papel. Então é fazer pressão e definir o que são padrões mínimos de qualidade de oferta, que é o que vai gerar o financiamento a partir do Custo aluno-qualidade. Essa definição é um primeiro movimento para que a lei do SNE e o Plano Nacional de Educação se materializem. O problema é que quem define isso é a CITE, que é a Comissão Intergestores Tripartite da Educação (CITE), agora estabelecida pela lei do SNE. A CITE é uma comissão formada por gestores nos três níveis (União, Estados e municípios) – ou seja, sem participação social ou de trabalhadores e trabalhadoras em educação. Sendo uma comissão de gestores do executivo, talvez tenhamos um padrão mínimo de qualidade muito baixo para se adequar ao orçamento, que acabe não tratando de fato sobre qualidade.
[De olho nos Planos] Então a composição da CITE é um ponto de vigilância? E, se essa comissão é central nos próximos passos, já que é quem definirá os padrões do mecanismo que inverte a lógica de financiamento educacional, é onde devemos pôr os holofotes?
[Adriana Dragone] Do meu ponto de vista, é fundamental definir esses padrões mínimos de qualidade de oferta da educação básica para de fato alterar a lógica de financiamento a partir dos princípios da equidade e da qualidade, para que de fato haja implementação. E isso está nas mãos da CITE. O holofote está ali e não, por exemplo, no Conselho Nacional de Educação ou no Legislativo. Quem está com o poder para definir é uma equipe de gestores. E a CITE não tem prazo para implementação, segundo a lei do SNE ou do PNE. No Plano, o que temos em relação a essas metas específicas é um conjunto de estratégias que são finais, e não intermediárias. Não dizer quando elas precisam ser cumpridas ao longo dos 10 anos pode comprometer um processo de implementação mais imediato, ou seja, nos primeiros dois anos.
E estamos em um contexto de eleições estaduais e federal, que são os níveis de maior poder dentro da CITE. O primeiro ano de validade do novo PNE [2026] é um ano de uma indefinição de gestão e depois vem o primeiro ano de novas gestões. Ou seja, precisamos fazer pressão social para que isso seja regulamentado logo no início, mas é preciso fazer isso olhando para o contexto político. Por isso, reforço o papel da pressão da sociedade civil organizada.
[De Olho nos Planos] Sobre a implementação das leis, o desafio de tirá-las do papel, esse é um gargalo sempre mencionado em vários mecanismos e legislações diferentes – desde o CAQ até a Lei 10.639/2003, o PNE… Em relação ao financiamento, quais são os maiores entraves? O contexto econômico? Político? Falta de responsabilização pelo não cumprimento?
[Adriana Dragone] São vários aspectos. Sobre a definição dos padrões mínimos de qualidade, precisamos de um consenso sobre quais são esses padrões, porque não é fácil definir, em âmbito nacional, padrões mínimos comuns para a educação básica num país tão diverso. Com essa definição, teremos um grande avanço na implementação, inclusive no controle externo. Aí sim chamo a atenção para os Tribunais de Contas e o papel do controle social feito por meio dos conselhos de Fundeb, conselhos de alimentação, fóruns e sociedade civil. Tendo clara esta definição [dos padrões mínimos], temos como cobrar dos próprios Tribunais de Contas e dos Ministérios Públicos que estes cobrem a implementação dos padrões mínimos de qualidade. Mas neste momento acho que precisamos cobrar da CITE a definição dos padrões mínimos.
A CITE vai definir, por meio de resoluções para efetivação das pactuações, algo que deverá ser cumprido por todos os atores do sistema. Então temos que pressionar para o cumprimento, mas também, enquanto sociedade civil, pressionar para que essa regulamentação, mesmo vinda de uma comissão de gestores, seja permeável às demandas da sociedade, que haja escuta.
[De Olho nos Planos] As emendas parlamentares nos últimos anos ganharam muito peso no país. Como elas afetam o financiamento da educação?
[Adriana Dragone] É fundamental falar das emendas e também das renúncias fiscais, que vêm diminuindo as fontes de financiamento para a educação tanto no governo federal como nos estados. Renúncias fiscais são quando setores econômicos deixam de pagar determinados tributos – por exemplo, uma isenção para uma empresa se instalar. Vamos lembrar que a maior fonte de recursos para a educação vem dos impostos.
Em relação às renúncias, não temos muita clareza ou transparência sobre quais são essas isenções e como retiram dinheiro do orçamento. Já as emendas parlamentares estão escandalosas. Não há, em comparação internacional, outra democracia onde o Poder Legislativo tenha tanta importância na definição do orçamento. Elas limitam a educação porque o governo federal precisa ter recursos para definir suas políticas e investimentos. E o governo faz diagnósticos e estudos sobre quais são os municípios prioritários para determinadas ações e planos, como a ampliação de creches. As emendas parlamentares acabam com essa lógica, porque um deputado ou senador investe onde quiser, não necessariamente onde foi diagnosticada a necessidade. Em geral, vai para onde há mais capital político. Então retira-se o poder de planejamento do Estado, que foi baseado em diagnóstico construído junto aos municípios, para ter atores externos destinando recursos a partir de interesses políticos. Isso inviabiliza a concretização de políticas para enfrentar as desigualdades.
[De Olhos nos Planos] Para fechar: qual é, para você, o principal desafio dos próximos anos?
[Adriana Dragone] O principal desafio é a materialização, ou seja, a implementação desses avanços legislativos, dessa mudança na lógica do financiamento a partir não mais do recurso disponível, mas do que é o recurso necessário para garantir padrões mínimos de qualidade. O desafio é fazer isso em um contexto político complexo, preservar a vinculação do piso constitucional em meio à pressão por ajuste fiscal. Não conseguiremos fazer uma implementação visando à qualidade e à equidade sem novas fontes disponíveis para isso, precisamos que o Estado preserve essa fonte de recursos para a educação, mas também traga para o orçamento novas fontes. E também é um desafio dar os próximos passos na implementação legislativa que está no âmbito da CITE: definir os padrões mínimos de qualidade na oferta e definir a metodologia do CAQ. São desafios interligados.