Gênero fica de fora mais uma vez e brechas privatistas acendem alerta. Lutas persistem para os planos subnacionais
Texto: Nana Soares | Edição: Claudia Bandeira
O novo Plano Nacional de Educação (PNE), com vigência 2026-2036, foi sancionado pelo presidente Lula em cerimônia no dia 14 de abril, tornando-se a lei 15.388/2026. O texto, que tramitava no Congresso desde 2024, caracterizou-se pelo caráter “neutro” – a orientação do governo ao longo do processo foi que ele tivesse um caráter “técnico”, e não “ideológico”, o que fez com que muitas agendas do campo progressista, como a educação pela igualdade de gênero, não fossem contempladas explicitamente no texto final, embora algumas vitórias sejam contabilizadas. O mesmo vale para o campo ultraconservador, como resumido pela fala da senadora Damares Alves (Republicanos-DF), que ressaltou que o plano não é “nem o dos sonhos, nem o dos pesadelos”.
O novo PNE é a lei que mais recebeu emendas na história: foram quase 4500 sugestões em relação ao texto original, considerando todas as etapas de tramitação. O governo queria entregar a nova lei antes do período eleitoral, e por isso a tramitação foi rápida (no Senado, ficou cerca de uma semana), e várias agendas progressistas ficaram de fora ou apareceram em termos genéricos. O acordo no Senado era que a Casa fizesse apenas as chamadas emendas de redação, que em teoria não alteram substantivamente o texto. O resultado foi um plano que, ao longo de 19 objetivos, 73 metas e 372 estratégias, reflete as disputas no campo educacional com avanços em agendas como financiamento e brechas para a implementação de gênero, raça e sexualidade, mas que também acende alerta em outros pontos, como o da privatização. Agora as disputas seguem nos planos estaduais e municipais.
No dia seguinte à sanção presidencial, a Ação Educativa realizou o evento “Novo Plano Nacional de Educação aprovado, e agora?”, que realizou um balanço da nova legislação e debateu a participação popular e a justiça social no novo ciclo da educação. O balanço do novo PNE a seguir baseia-se principalmente no que foi trazido neste debate.
Tramitação: diluição, apagamento e exclusões
O apagamento do termo gênero e da população LGBTQIA+ vinha desde a tramitação, bem como o afastamento em relação ao texto proposto pela Conferência Nacional de Educação (CONAE), que tinha mais de 60 menções a gênero e 30 à diversidade sexual. Isso permaneceu no texto final, mas não por falta de propostas, uma vez que uma coalizão de entidades, coordenada pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, enviou um caderno de emendas com centenas de sugestões de melhoria do texto. Esse caderno foi a base de grande parte das emendas apresentadas pelo campo progressista, e cerca de 70% das emendas foram acatadas total ou parcialmente.
“Ao final da tramitação na Câmara, conseguimos recuperar trechos que haviam saído do texto, inclusive um muito estratégico sobre financiamento, em relação ao percentual do PIB dedicado à educação. Mas seguiram os retrocessos e as lacunas, especialmente em relação a gênero e raça”, ressalta Andressa Pellanda, coordenadora-geral da Campanha.
Um exemplo foi uma emenda de Damares Alves que, apesar de ser considerada uma emenda de redação, teve impacto substantivo no texto. Ao versar sobre a inclusão de temas transversais, saíram terminologias como educação em direitos humanos, educação para as relações étnico-raciais, educação anticapacitista, educação ambiental – substituídas por “áreas e temas previstos na LDB, na BNC”. Para Andressa, as agendas de gênero e orientação sexual saem enfraquecidas, pois não constam na BNCC. “Avalio que essa emenda foi aceita para apaziguar os ânimos e fazer com que o projeto fosse aprovado o quanto antes. Ou seja, o atropelo na tramitação do PNE gerou retrocessos e lacunas”.
No artigo 4º da Lei, outro exemplo dessas disputas: o trecho que falava sobre a superação das desigualdades educacionais e a erradicação de todas as formas de preconceito de “origem, raça, cor, e idade e de formas de discriminação” acabou incorporando “sexo” e “quaisquer formas” de discriminação. Mas a sugestão da Campanha incluía também etnia, gênero, orientação sexual e a consideração das interseccionalidades, elementos esses que ficaram de fora (nesse trecho e em outros).
A inserção do termo “interseccionalidade” é uma das vitórias. Mencionada quatro vezes ao longo da Lei, é uma abertura para as agendas de gênero, raça e sexualidade – já legitimadas por várias decisões do Judiciário. E embora orientação sexual e identidade de gênero tenham ficado de fora, os objetivos de acesso, permanência e conclusão da graduação e de ampliação da pós-graduação, assim como o Artigo 3º, que trata das diretrizes do PNE, mencionam o conceito de forma genérica, mas que permite a inserção das agendas na implementação. O apagamento das agendas de gênero, raça e sexualidade no texto também se deu através da ausência de menções à militarização (ou desmilitarização) da educação e ao racismo ambiental. Também não entraram propostas para o Custo Aluno-Qualidade (CAQ) incluir adicionais para educação escolar indígena e quilombola.
Uma agenda ultraconservadora derrotada foi a educação domiciliar (homeschooling), mas só após muita negociação, o que pode indicar que o campo deve tentar retomar a pauta no futuro. É a avaliação da mestranda Natália Assunção, criadora do Observatório de Gênero e Diversidade Sexual no PNE, que observou que o campo ultraconservador não apenas tratou gênero como termo proibido, como ainda tentou vetar as aberturas possíveis. Nesse sentido, ela entende que o novo PNE tem vitórias ao inserir a interseccionalidade, mas também ao manter terminologias como equidade e o respeito à diversidade e ao conseguir barrar retrocessos como o homeschooling e propostas inspiradas no projeto Escola Sem Partido, que falavam sobre “doutrinação” no ambiente escolar.
A Coordenadora-Geral da Campanha, Andressa Pellanda, ressalta também que, embora gênero não conste no texto, ele não foi proibido. Portanto, pode constar nos planos subnacionais, indicando que as disputas continuam. “E é importante lembrarmos que, em que pese sua importância, o PNE não é nossa única lei. Conseguimos incluir terminologias importantes no texto que poderemos rechear ao longo da implementação e da construção dos planos estaduais e municipais. Além disso, há marcos normativos como as leis 10.639/2003 e 11.645/2008, que falam sobre a obrigatoriedade do ensino da história africana, afro-brasileira e indígena”, ressalta Andressa. “São muitas legislações conquistadas ao longo da história que podem ser usadas se o governo infelizmente sucumbiu mais uma vez à pressão de grupos conservadores e neoliberais em busca de um consensualismo que só faz perder os grupos sociais historicamente marginalizados”.
Significados para as agendas de gênero, raça e sexualidade
O resultado, para Suelaine Carneiro, foi uma “diluição da intencionalidade política do Plano”, no sentido de que não houve, de fato, reconhecimento das desigualdades e promoção da diversidade e das diferenças. A socióloga, mestra em educação e coordenadora de Educação e Pesquisa do Instituto Geledés, reconhece avanços no novo PNE, especialmente na agenda racial, mas aponta a persistência de desafios para manter o compromisso com a equidade racial e de gênero frente às concepções universalistas e a um contexto em que se evitou o confronto ideológico, priorizando o consenso, inclusive com a direita e a extrema direita.
“Diluir a intencionalidade política com a omissão de raça e gênero é um problema ético e que compromete a capacidade do PNE de enfrentar de forma robusta e explícita as opressões e desigualdades na educação. Há um recuo no compromisso com justiça social e equidade. Omitir gênero, orientação sexual e racismo das propostas legislativas compromete e enfraquece o propósito de políticas, impossibilita a alocação de recursos e a implementação de ações que possibilitam enfrentar as desigualdades e as opressões históricas que levam à evasão ou expulsão escolar. Ao não nomear as agendas e as discriminações específicas, a interseccionalidade não se efetiva e não é possível enfrentar, de fato, vulnerabilidades de parcelas significativas da nossa população. Além disso, perdemos ao prevalecer o foco na vulnerabilidade socioeconômica em detrimento da equidade racial”, elenca Suelaine.
Ela pondera, entretanto, ser importante a abordagem de questões raciais tanto de forma estrutural como marcadoras de vulnerabilidade (palavra bastante usada ao longo do texto). A menção a populações indígenas, quilombolas, do campo, das águas e das florestas em diversas estratégias também é bem-vinda, bem como a inclusão dos quesitos raça/cor e sexo nas metas que se referem à redução de desigualdades, especialmente de alfabetização e aprendizagem, e a explicitação de critérios de vulnerabilidade racial, regional e socioeconômica na distribuição de recursos para assegurar a infraestrutura escolar.
“A ampliação da creche com foco na equidade, a garantia da obrigatoriedade da história afro-brasileira, africana e indígena, e fortalecimento da valorização profissional com olhar para a redução das desigualdades são avanços concretos, mas temos que avançar na efetivação de ações na educação voltadas para justiça racial e de gênero”, resume.
Por outro lado, como destaca Suelaine, as lacunas em gênero e sexualidade são graves, e terem sido pactuadas por consenso dá a dimensão dos desafios pela frente e reafirma o uso dessas agendas como moedas de troca. “É uma violação que exige o uso estratégico de termos que entraram no texto, como interseccionalidade, diversidade, desigualdade, equidade, sexo e mulheres”, diz, ressaltando a urgência de ampliar representatividade nos espaços de decisão uma vez que o plano “hesita em assumir um compromisso antirracista de forma transversal e explícita, mantendo o foco mais na correção de vulnerabilidades do que no enfrentamento de dimensões sistemáticas do racismo e da existência do sexismo”. Nesse sentido, fortalecer o campo progressista e antirracista é importante, pois o novo PNE prevê o monitoramento de seus objetivos a cada dois anos. “É estratégia de vigilância e mobilização constante para a efetivação da equidade racial e para continuarmos ensinando e aprendendo sobre gênero nas políticas educacionais”.
Desafios de financiamento
O financiamento é um aspecto-chave para o cumprimento do Plano Nacional de Educação, e com efeito cascata. Na década passada, por exemplo, o endurecimento de medidas de austeridade, em particular a Emenda Constitucional 95, inviabilizou o seu cumprimento. Neste novo Plano, muitas metas permaneceram – como a de elevar o investimento público em educação a 10% do PIB -, resistindo a retrocessos, mas há detalhes que preocupam (por exemplo, o prazo intermediário para o cumprimento dessa meta).
Ao longo da tramitação, não foram poucas as tentativas de retroceder no financiamento e/ou de abrir brechas privatistas. Por isso, a vice-presidenta da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), Nalu Farenzena, celebra a manutenção dos 10% do PIB, ainda que eles devessem ter sido atingidos em 2024. “Estamos iniciando o novo Plano com um patamar de gasto público em educação pública estagnado em torno de 5% do PIB”, lembra. “Mas segue [no PNE] um descompasso entre a previsão de aumento de recursos e os objetivos e metas que não diminuíram ou mesmo avançaram em relação ao anterior, como o percentual de atendimento a crianças de 0 a 3 anos”.
Nalu aponta também uma lacuna na previsão de novas fontes de recursos para atingir a meta. “O documento da CONAE elencava uma série de novas fontes coerentes, bem como uma gradação melhor do que a sancionada. Mas essa lacuna já era observada no Plano anterior, e continua pondo em xeque a possibilidade de cumprir as metas”, diz. Por outro lado, ela elogia a “amarração” das metas de financiamento com as responsabilidades e pactuações federativas – fazendo o PNE conversar diretamente com o recém-aprovado Sistema Nacional de Educação -, e a previsão de equidade entre entes federativos. “Equidade, aliás, é um termo que aparece muito no Plano, inclusive em relação a financiamento, o que é uma boa notícia, assim como a ênfase na garantia de recursos para a infraestrutura escolar”, destaca Nalu, que não vê a mesma ênfase, ou a mesma “amarração” para a garantia de valorização das profissionais da educação.
Por último, Nalu ressalta como inovador o plano de ações educacionais descrito no artigo 13º da lei 15.388/2026. Segundo a lei, União, estados e Distrito Federal devem, a cada dois anos, elaborar um plano de ações educacionais que devem ser vinculadas aos objetivos e metas, inclusive no financiamento. Ou seja, é um instrumento de planejamento e monitoramento, e que explicitamente vincula a alocação de recursos às metas e objetivos.
A Campanha Nacional Pelo Direito à Educação, na Carta divulgada após a aprovação do texto do PNE no Senado, também celebrou vários aspectos do texto, incluindo a manutenção dos 10% do PIB, mas lamentou o prazo de 10 anos para a implementação do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), dispositivo que já está constitucionalizado desde 2020 e previsto em outras legislações. Ainda há muito o que avançar, como destacou a Coordenadora-Geral, Andressa Pellanda, no evento da Ação Educativa: “Temos avançado pelas beiradas [no financiamento] em diversas leis, tentando emplacar aos poucos agendas para enfrentamento de desigualdades. No PNE anterior as políticas eram mais universalistas, agora temos alguns pontos de focalização – mas muito poucos, porque emendas estruturais sobre isso não foram incorporadas (como a que centralizava a agenda racial)”.
Digitais neoliberais e brechas privatistas
Apesar das vitórias e avanços, Andressa Pellanda afirma que o novo PNE tem também retrocessos em relação ao anterior, especialmente na privatização e mercantilização da educação. São pontos que, em suas palavras, trazem as “digitais do neoliberalismo e do ultraconservadorismo” no texto que, como ela reforça, de consensual não teve nada.
Os pontos mais críticos são na Educação infantil – onde o texto abre brechas para conveniamentos com instituições privadas e não determina prazos para eles -, mas principalmente no objetivo 12, que versa sobre a Educação Profissional e Tecnológica. A estratégia 12.14, por exemplo, fala abertamente sobre “Promover o financiamento estudantil em cursos da educação profissional, técnica e tecnológica, nas redes privadas que ofertam educação profissional e tecnológica” (leia mais nessa entrevista).
“Nós fizemos emendas, repetimos em diferentes etapas, e elas não foram aceitas, foi um lobby muito forte. No final, o PNE piorou o processo de privatização da educação, processo que está atrelado à Reforma do Ensino Médio”, critica Andressa. Objetivos sobre Ensino Superior e Educação Digital também retrocedem nesse ponto segundo a Coordenadora, “escancarando a porta para as big techs”, sem questionamento de quais tecnologias serão usadas, o por quê, ou sobre a produção de tecnologias próprias.
Planos estaduais e municipais: os próximos desafios
Sancionado o Plano Nacional de Educação, os estados, Distrito Federal e municípios têm agora 12 (estados e DF) e 15 meses (municípios) para elaborar e aprovar seus planos de educação. É o momento de ativistas e entidades do campo educacional estimularem processos participativos e se organizarem para garantir agendas de gênero, raça e sexualidade nas instâncias subnacionais. “E devemos fazer uma atuação estratégica, mobilizando ‘gênero’ mas também outros termos, como interseccionalidade, além de também barrar tentativas de retrocesso que certamente aparecerão”, diz Denise Carreira, professora da Faculdade de Educação da USP.
Embora “gênero” e “orientação sexual”, por exemplo, não estejam no texto nacional, nada impede de serem adicionados nos planos estaduais e municipais, pois não vão contra os princípios do PNE. Essa já foi, inclusive, a estratégia utilizada em 2015 e 2016, quando a maior parte dos planos estaduais assegurou gênero nos planos, a despeito da ausência no PNE.
“Em 2014 vínhamos de um contexto que estimulava a construção dos planos em uma perspectiva participativa, ao menos no discurso. E mesmo com gênero e sexualidade interditados, planos estaduais e municipais trouxeram essas agendas, o que mostra que há espaço para avançar com elas. É muito importante, hoje, partimos de outro lugar”, diz Denise Carreira. Denise refere-se às muitas decisões do Judiciário atestando a legitimidade, constitucionalidade e obrigação da oferta de uma educação que promova os direitos humanos, combata todas as formas de discriminação e que fale de igualdade de gênero. A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5668, por exemplo, julgada em 2024, diz ser obrigação das escolas combater a discriminação por gênero, identidade de gênero e orientação sexual. “São ferramentas que nos fortalecem para enfrentar o que o PNE não enfrentou”, resume Denise.